王富海：从立法角度看城乡治理与规划改革

社会治理现代化，意味着冲破中国一直持续的行政主导的传统，引入多种力量参与社会运行。只有建立相关的法律体系，才能保障并规范新的治理机制。

然而，治理理念首先冲击的是我国现有的法律体系。首先把法律定义为“把统治阶级的意志化成社会规范”，立法是单向的统治工具，极少多角色共同协商；其次在内容上，更多体现管理部门行使权利的程序设置，甚至法律之间不协调；第三执法要求不严，过多强调权力行使对象的义务，较少追究执法者的义务，导致执法部门具体行为的趋利避害；第四在实效上，可以宣称已建立较全的法律体系，但远未达到法制社会程度。

城乡规划法也不例外。设立多层次法定规划和一书三证制度，由政府单向决策并实施管理，虽有公众参与的程序设置但无细则，即便政府内部，上下左右事权重叠交叉，规划权力全方位、全过程覆盖，但边界模糊，违法行为描述不清晰，尤其是管理者责任不明，导致执法者违法责任追究过松，执法相对人违法行为界定过宽。

进入治理语境，规划改革首先要从立法开始。总体规划的审批权应当回归地方，成为权力更民主、更可持续的地方人大事权，涉及到国家和省级权限的内容，相应级别的政府应当提出明确且各部门协调的要求，并对地方规划中的落实情况进行验证。控规要破除当前重法制化轻科学性的弊端，近刚远弹，并尊重集体土地自治权力。在下一阶段城市发展更大程度转向存量更新、土地使用权分散的状况下，规划决策更应打破政府单向决定制度，建立多方协商机制。