林坚：对于存量和减量本身的规划关键是落实到实施上

第一，我认为存量和减量规划的时代渐渐来临。邹总和施院长都谈到“小时代”，我觉得这个“小时代”更多地是从规划本身的工具和手法上它可能进入了小时代，如果从我们强调的规划本源来看它又进入了一个“大时代”，真正到公共政策的领域。丁老师曾经说，在国内看到的规划经济学的东西太少，如果进入存量和减量规划的层次，有时候不单是经济学的问题，还有社会学的问题，它离不开整个政治体制机制，这里有大的制度性的东西，也有小的技巧性的东西。

再有时代本身的一个变化，十年前做规划在各地跑的时候都看过一个标语“做大做强，做优做美”，谈到存量和减量规划，更多的是要强调“做强做优”，过去偏重于“高大上”，现在更要讲究“精细美”。

第二，现在谈存量和减量某种意义是被逼出来的，首先是中央事权和地方事权本身的划分问题，在十年前国务院颁发了28号文件，就是深化土地制度改革严格管理的问题，讲新增建设用地的权力和调控在中央，存量建设用地利用的责任和收益在地方。

其次，某种意义上讲，在一些特大城市或者是经济发达地区，几年下来也觉得该到了要去尝试存量与减量规划的时候。我用三个形容词来表达，一是不好意思，什么叫不好意思，来看一看国土开发强度，不论从大区域还是城市本身来看，数据都有点大，京津冀18.9%，长三角19.9%，山东半岛城市群17.1%，日本和我们总体还算统一。从城市内部来说，深圳差不多48%，东莞也将近48%，上海超过40%，北京平原地区6000多平方公里达到43%。比较以后，就感觉自己不舒服了，这是第一个不好意思。什么叫标准、叫科学、叫合理，很难推出来，只是找参照系去比较，感觉还是占得多了。

二是看不过去，这些年建设用地的供给很大一部分投放到产业用地，包括工业用地。各个地方每年新增建设用地的供应量，差不多40%以上投放给工业，但是工业用地所表现出来的土地利用效率和对应的效果并不高，有一些在全国排名很高的特大城市，工业用地远比国际大都市像东京、巴黎等这些城市要差很多，甚至和它们80年代的水平都没法比。

三是急于解套，现在经济发达地区和城乡结合部对应的地区，都面临着城乡结合部地区的功能及其整合的问题，包括功能混杂、设施不足等等各种矛盾，这还不完全是从土地利用效果来看，而是遇到大量的不合规、不合法的用地急于进行处理。在这种情况下，存量和减量在一些地方有一些对应的因素去考虑相关的内容。

第三，在做存量和减量的规划过程中，要把握的要素是什么？首先来理解对于存量和减量本身对应的量主要是什么，这个用地本身的空间形态应该局限于城市，它应该是现有建设用地资源的整体整合。只要整体在建设用地的盘子中，资源对应的这块东西就应该统筹考虑，只有这样对城市本身的发展才能够系统考虑。

要解决这个问题有三个方面的基础性需要考虑，一是状况，也就是说现有的存量用地利用状况需要摸清楚。国土资源部在做建设用地节约集约的过程中，从明后两年对城市的现有存量建设用地要进行集约评价，大约用两年的时间把它的状况摸清楚。另外在一些早期的试点，像武汉市的土地利用和规划中，结合这个工作跟控规的调整紧密结合在一起。

二是权益，我们谈到土地利用状况时，过去从布置空间上考虑得多一点，但是实际上一到现有已经存在的土地利用格局，不谈它的权属关系，不谈现有实际占有人的收益，后面的工作实际上是很难做下去的。

三是价值，整个规划本身是评判价值，或者从社会价值或者经济价值的角度去考量它。要有价值标准，能拿出来供大家去讨论这个框架。

在这个背景下，往往会涉及到存量现有用地的开发，它本身很大的一块是和现有规划体系，比如控规等紧密结合。刚才谈到对总规本身如何衔接的问题，我觉得有几个方面要考虑：第一，三条边界和四条线要如何纳入总规的盘子。第二，一定要关注城乡统筹。在土地规划利用中会划定一个中心城区的规划控制范围线，现有的规划体系作为一个管理区，可能涉及类型复杂，如果是完全权益覆盖地去按规划区来编制这些东西，在短期内很难做。是否考虑通过中心城区规划控制范围，类似这样去做几个分解。一旦进入中心城区的规划控制范围，规划编制的内容是城乡统筹，包括未来土地管理、规划管理有关的体制，也要尽可能去和城乡统筹对接，这样就能够实现管理本身的有效。第三，在总规层面来说，国家整体管理强调国土空间共同管制。我们比较多地站在城乡规划角度谈空间管制，将用途管制和政治分区结合，可能是未来在总则表达中要重点考虑的。一般说到分类，习惯性地有用途的分类、形态标准的分类，但也涉及到形态政治的分类。在这种情况下要加强用途分类和政治分区，我们最大意思地去表现。

最后，对于存量和减量本身的规划，最终的关键是落实到实施上。首先，落实到实施上，是自上而下地去推进实施还是自下而上地去推进？过去很多年规划实施的主要机制是自上而下去推动，但事实上遇到存量时，单纯靠自上而下的机制就很难完全推进，必须要有一个自下而上的机制，而且不同地区和地域处理时，自下而上的机制可能还重于自上而下的机制。

其次，建立这个机制最关键的一点是要建立一个利益均衡体系，做事大家一起来，包括政府、土地占有人和社会资本，要想办法通过利益均衡的方式使大家共同来做。否则不论是站在政府角度，还是站在投资者角度，都会觉得得不偿失，很难做。

再次，在存量和增量的规划中，对历史遗留问题的认识是关键。也就是说，做法可能不一样，比如说你的重点就是化解过去不合法、不合规的事情，包括天上地下都在检查，就要有一套制度的设计，让历史遗留问题在合理或者说符合大的改革方向的前提下得到有效的疏解。

另外，在历史遗留问题中，像城乡结合部地区有一些已经进入第二代工业开发区，包括有一些景区有几代的发展，情况已经不同了，所以在它的处理方式上应该是分类处理、因地制宜地去做。

关于存量和减量这件事，一定会和增量和加法相联系，整个的规划实施过程中必须要走统筹这条路。最后重提存量，呼唤减量，这是这个时代将要面临的一次大的挑战和变革，它会在一些地方先发生，但先行者的每一步经验都是对后来者的很好的启发。